郭卉
摘要：高校教职工代表大会是高校学习企业职代会经验的结果
,
也是国家落实知识分子政策的产物
,
它担负起联系基层和国家
,
整合社会利益的重要政治功能。随着大学体制改革的推进
,
教代会在高校内部权力竞争中缺乏动力
,
遂陷入疲软状态。国家对教代会的发展方向缺乏明确的态度。在新环境下
,
教代会制度急需改造。
关键词
:
高校教职工代表大会
;
制度变迁
;
高校治理
教职工代表大会
(
以下简称教代会
)
是我国公立高校治理结构中的一个基本结构
,
它由国家自上而下推行
,
被赋予了“教师参与高校民主管理”的重要功能
,
具有特殊的政治意义。当前
,
在落实大学办学自主权
,
建立现代大学制度的时代背景下
,
作为高校治理基本结构的教代会的实际存在状况对人们模糊的认识发起冲击
:
教代会是个怎样的组织
?
它发挥的功能有哪些
?
它如何代表教师的利益
?
它对大学的决策有何影响
?
一、高校教职工代表大会的产生
教代会在中国高校中并无传统
,
它出现的时间较晚
,1978
年“拨乱反正”后
,
高校全面进行制度建设时
,
教代会才被引进。邓小平同志在
1980
年曾说过
,
“各企业事业单位普遍成立职工代表大会或职工代表会议
,
这是早已决定的
,
现在的问题是推广和完善化。”① 高校建立教代会
,
一是大力借鉴已有的工厂职代会形式
,
二是国家自上而下的积极推动。缘何当时企业职代会制度会成为先进经验被各类组织包括高校仿效
,
而高校又具备建立教代会的条件
?
首先
,
我们需要对企业职代会制度进行简要的考察。
职代会“最初形式是‘生产管理委员会’
,
它由革命后产生的新政权建立———当革命者取得了地区控制权后
,
尝试运用组织力量掌管原属旧政权控制的工业”。“生产管理委员会实行集体负责制
,
由新政权派往的干部、原企业
工人代表和部分技术人员组成。”② 生产管理委员会意味着新政权对工厂的接管
,
发动工人群众与资本家做斗争。新政权巩固后
,
通过改造
,
工厂的性质彻底改变了
,
工人从被压迫的对象转变成工厂的主人
,
工人参与管理的性质也发生了变化
,
由同资本家做斗争转变成为恢复和发展生产。
1949
年前后
,
国有企业成立职代会的行动在全国展开。企业进行了组织机构改革
,
成立了两个机构———厂长领导下的工厂管理委员会
(
简称管委会
)
和职工代表大会。管委会主要由厂长、副厂长、总工程师等行政领导和部分工人代表组成。根据规定
,
管委会对工厂的生产、管理、人事、工资、福利等事项有决定权。职代会由工人直接选举组成
,
主要职责是听取讨论管委会的报告
,
检查其管理职能和领导作用
,
提出建议和批评。这种安排事实上是把职代会当成行政辅助建制
,
目的在于让群众支持、辅佐新的管理者管理工厂。
至此
,
企业职工代表大会制度已经初步形成
,
它有几个基本特征
:
第一
,
职代会的革命斗争职能逐渐弱化而转变为生产管理职能。第二
,
职代会是由上级组织自上而下推行
,
带有明显的官方色彩。第三
,
职代会的地位非常明确
,
管委会是企业的权力机构
,
职代会是群众监督机构
,
起着上传下达的作用。除了生产管理职能
,
职代会还被要求“面向工人切身利益
,
主动提出有关工人日常切身利益的问题
,
以及对于这些问题切实解决的办法”。这表明
,
职代会能够以特定的方式影响工厂内部社会福利政策的规定。
随后
,
职代会的发展深受政治局势的影响。先是
1956
—
1957
年
,
东欧国家的工人罢工和暴动影响到了中国
,
政府认为“党和国家不能脱离工人群众”
,
所以迅速
扩大职代会的权利
,
增加和补充了许多有助于密切上下联系的机制。例如
,
增加职代会对企业行政的监督
;
对生产、财务和技术的审查
;
对奖金、福利和医疗保健等事项的审议决。后来在“反右斗争”、“大跃进”、“文化革命”时期
,
职代会制度遭到严重破坏。十年动乱结束后
,
新的国家领导人看到
,
要重构社会秩序必须依靠广大人民
,
企业职代会制度很快被恢复
,
并向其它组织推广。在新的历史条件下
,
企业职代会的政治整合功能被再次确认
,
它作为联系基层和权威的制度化纽带
,
在中国社会特殊的单位政治秩序建构中承担了重要的角色。
建国后的三十年里
,
国家并没有像在企业推行职代会那样在高校推行教代会
，
这其中的原因是党对知识分子阶级属性的认定一直处于摇摆之中
,
党始终没有完全信任知识分子
,
知识分子的阶级归属直接决定了他们的政治经济地位。在建国后接二连三的“思想改造”运动中
,
高校教师轻则被看成是需要“帮助、团结和教育”的对象
,
重则被视为革命和打倒的“思想上的资产阶级”
,
他们根本不可能享有管理国家、管理大学的民主权利
,
因此
,
高校中迟迟未建立教职工代表大会。直到
1978
年
,
党全面反省了历史上对待知识分子的错误
,
邓小平在全国科学大会上重新宣布知识分子是工人阶级的一部分
,
胡耀邦也指出现在情况变化了
,
对知识分子不再提团结、教育、改造的方针。党开始依赖知识分子管理各项事业。“一方面
,
可以提拔政治觉悟高、业务能力强、群众关系好的知识分子担任领导岗位
;
另一方面
,
在坚持党委领导下的厂
(
校
)
长负责制的同时
,
让广大科技研究人员参与企业
(
高校
)
的各项管理。”③ 教代会在高校的出现是借鉴企业制度经验的结果
,
同时也是党的知识分子政策曲折发展的产物。与企业职代会一样
,
教代会不是教师自发组织
,
争取自我利益的形式
,
它是由党和政府自上而下推动
,
落实和体现知识分子政策的一个象征。
1
﹒教代会产生的过程
1980
年
6
月
,
全国总工会党组给中共中央书记处写了《关于学校试建教工代表大会制度的请示报告》
,
经中央批准后
,
在全国各省市的学校中推广开展试点工作。
1981
年教育部和全国教育工会召开了“教职工代表大会试点汇报座谈会”
,
会议认为
,
“党委领导下的教工代表大会是广大教职工群众参加学校民主管理的好形式
，
应尽可能做到定期召开
,
形成制度。教工代表大会可以审议校长的工作报告
:
对学校工作提出批评和建议
;
对干部实行监督
;
在学校职权范围内
,
对某些涉及教工切身利益的生活福利等方面的问题做出决定。认真收集和处理教工群众的提案
,
是教工代表大会的重要工作。教工代表大会不设常设机构
,
以工会基层委员会作为它的工作机构。”④ 从教代会试点的汇报总结中可以看出
,
教代会所具备的主要是审议、建议和监督权
,
在教职工福利分配方面具有部分决定权。最初的设计就已经将教代会定位在两个方面
,
一是教师行使民主管理权利的机构
,
同时也是接受党委领导
,
积极配合辅助校长工作的机构。后来试点的面进一步扩大
,
截至
1983
年
7
月“高等学校教职工代表大会工作座谈会”时
,
全国已有
9.2%
的学校成立了教代会。
1985
年
1
月教育部、全国教育工会颁布了《高等学校教职工代表大会暂行条例》
(
以下简称《暂行条例》
) ,
教代会的性质和功能通过正式文件得到了官方表述。迄今为止
,
《暂行条例》是指导和规定全国高校实施教代会制度的主要依据。
2
﹒教代会的角色和功能
《暂行条例》规定了教代会的四项职权
: ( 1)
听取校长的工作报告
,
讨论学校的年度工作计划、发展规划、改革方案、教职工队伍建设等重大问题
,
并提出意见和建议。
( 2)
讨论通过岗位责任制方案、教职工奖惩办法
,
以及其它与教职工有关的基本规章制度
,
由校长颁布施行。
( 3)
讨论决定教职工的住房分配、福利费管理使用的原则和办法
,
以及其它有关教职工的集体福利事项。
( 4)
监督各级领导干部
,
可以进行表扬、批评、推荐
,
必要时可建议上级机关予以嘉奖、晋升
,
或予以处分、免职。⑤
由于教代会本身是一个自上而下推动的产物
,
因此对其职权的规定中充分显示了国家对职代会角色和功能的期待。首先
,
教代会具有管理学校功能
,
它能够对学校的一些重要事务发表意见和建议
,
其目标是为了更好的“保证培养德、智、体全面发展的人才
,
和各项任务的完成”。其次
,
它担负起管理和组织教师的功能
,
目的是为了促使教师保持积极性
,
“以主人翁的责任感努力完成各项工作任务”。在组织教师的同时
,
它还具有教育教师的作用
,
《暂行条例》中倡导教代会的代表要“努力学习并模范地执行党的方针政策和国家的法律、指令
,
认真做好本职工作
,
积极参加教代会的活动
,
密切联系群众
,
听取和反映群众的意见和要求
;
做好群众工作”。“密切联系群众”
,
是共产党员的三大优良作风之一
,
以“党员”的要求来教育和号召教代会代表
,
这意味着教代会成员应该是教师中的优秀分子。此外
,
教代会具有分配福利的职能
,
凡涉及到教职工各种福利的政策都通过教代会决定。教代会的这项职能具有重要的政治意义。计划经济体制下
,
福利分配不是由市场和税制调节
,
而是由大大小小的“单位”完成。国家先将各种物质福利分配到单位
,
再由单位进一步分配到个人
,
单位成为一种再分配机制。虽然
,
国家为各种社会福利政策制定了一个普遍标准
,
但是
,
由于各个单位的供给能力不同
,
在遵循国家标准之外
,
各单位还具有一定的自由行动空间。例如
,
国家关于教职工的工资标准是确
定的
,
但是高校实物分配的价值一般都超出了国家设定的档案工资
;
对于不同工龄和职称者国家规定了住房标准
,
但是在分房时
,
还要取决于学校具体的房源情况。因此
,
在高校内部存在着利益分配的自主空间时
,
国家试图通过教代会介入高校内部的福利分配。最后
,
教代会可以以建议的方式
,
绕过学校直接与上级主管部门联系。这表明国家希望通过教代会监督学校行政管理
,
教代会成为了上级设在基层的群众监督机构。虽然实际运行过程中
,
教代会的约束作用非常有限
,
但是教师群体被组织到制度化的渠道中
,
矛盾和问题都可能通过体制化的方式得以释放和解决。
二、
20
世纪
90
年代以来高校教职工代表大会的发展
1
﹒弱化
:
权力竞争中的问题
教代会制度的实施并没对已有的高校内部权力结构造成冲击。
1985
年以来
,
高校一直实行党委领导下的校长负责制
,
由党委和校长控制和管理学校。《暂行条例》中清楚地表明教代会是“在学校党委的领导下行使职权”。虽然
,
教代会担负了国家所赋予的重要职能
,
但是对于高校的权力方来说
,
教代会不是强有力的对立面
，
而是一种“温和的”辅助力量。在新政权的政治理念中
,
分权和制衡是被否定的思想
,
被提倡的是什么
,
重点已经没有放在权力分配制度上
,
而是行使权力的“德”
,
即要求掌权者从为人民服务的立场出发妥善运用手中的权力。大到整个国家
,
小到各种组织
,
都是这种理念。
在教代会制度被引入高校不久
,
中国社会就开始启动市场化经济体制改革。国有企业是最先进行改制的对象。国企改革的一个基本目标是实现“政企分开”
,
理顺国家和企业之间的权力关系
,
在企业内部的改革则是集中决策权
,
确立厂长的权威和责任。
1986
年
,
国务院重新颁布了《全民所有制企业职工代表大会条例》
,
取代了
1981
年的《国有工业企业职工代表大会暂行条例》。新条例将职代会的“权力机构”定性改为了“行使
(
表达
)
权利的机构”
,
这意味着职代会的权利进一步受到限制
,
企业家的权利在增长。
高校的改革落后于企业。进入
20
世纪
90
年代后
,
在高校追求自主权的行动以及政府政治体制改革的双重合力下
,
高校与国家之间的权力关系在规范层面发生了本质性的变化
,
高校被法律确认为独立法人
,
享有办学自主权。国家下放给企业自主权同时
,
在权力分布方面鼓励了一种削弱两头、增强中间的形势
:
部分权力由上层
(
国家、政府
)
及基层民众
(
职工
)
两方向中间———企业层次移动。对高校而言
,
国家是否持有相同的态度
,
希望权力向高校集中
?
从规范层面而言
, 1998
年出台的高等教育法对公立高校内部权力结构的规定仍然沿袭旧制度
,
没有新的动。这从一个侧面反映出
,
国家对高校权力结构变革的设想还只停留在理顺高校外部权力关系上
,
这是最关键和紧迫的一步
,
对内部权力关系的调整
,
国家没有主动
的表态。维持既有权力结构对实践造成的影响就是权力事实上正向学校集中
,
高校的党委和行政成为真正掌权者。国家力量退出
,
是中国社会体制转型的总体思路
,
高校教代会的制度合法性直接来自国家
,
国家—高校之间关系的转变将导致教代会在高校中的地位和作用受到冲击。在这种情况下
,
教代会又面临着怎样的境遇
?
近年来
,
一此学校的教代会已经名存实亡了
,
有的一两年不开一次
,
即使开
,
也是形式主义
,
有决议也不执行。而且
,
学校也没有专门的教代会机构
,
一般由工会代管
,
而现在的学校工会明显的是三种类型的工会
:
一是养老型
,
由退居二线校内
或上级教育机关的领导组成
,
混几年退休
;
二是休闲性
,
由一些有背景、没能力、不好安排具体工作的人员组成
,
每天无所事事
;
三是附庸性
,
完全是校长的代言人
,
借工会之口
,
传校长之心。这样的工会如何能够代替行使教代会的权利
?
因此
,
教师呼唤货真价实的教代会成为教师心中普遍的声音。⑥
许多工会工作者都感受到教代会的职权逐渐被减弱和虚置
,
他们从实际工作的角度认为高校行政对待教代会的态度
,
决定了教代会的实际地位和作用。研究者们则把高校行政和教代会之间的关系理解为“行政权力”和“学术权力”的权力竞争关系。在国家权力退出之后
,
高校内部同组织机构之间的权力竞争逐步突现出来。教代会原本是教师与国家的联系机制
,
国家把权力下放后
,
这一联系机制在某种程度上失去了原有的意义。高校行政工作者认为
,
教代会与他们的权力形成了矛盾
,
很多时候教代会是改革的阻力而非动力
,
因此
,
他们消极地对待教代会。在与高
校行政的权力竞争中
,
教代会“天然”地处于不利地位。一些从意识形态立场出发的观点认为
,
应当给教师更多的管理和监督权力。如果教代会可以在这样的旗号下提高自身的地位
,
那么可以想像
,
它应该会朝着自主性的方向发展。但事实并非如此
,
工会工作者仍然强调行政的支持
,
仍然将自身放在行政辅助的地位
,
而不想成为其对立面。
2
﹒强化
:
国家模糊的态度
虽然
,
国家把权力下放后给高校后
,
并不主张高校内部的权力分化
,
但现实中已经出现了权力分化和竞争的事实。教代会是国家在高校中推行的具有浓厚意识形态色彩的政治组织
,
在失去国家干预和保护后
,
教代会自身在高校内部权力竞争中缺乏动力机制。面对教代会的疲软状态
,
作为制度设计者的国家
,
由于对高校改革的最终方向
,
对高校教师与高校关系发展的终点
,
暂时没有明确的态度
,
所以只能以一种温和的方式来推动和强化教代会制度。
1996
年全国教育工会发布了《关于开展教代会评估工作的意见》
(
以下简称《意见》
) ,
它的出台表明
,
国家已经看到了教代会萎缩和疲软的现状
,
希望通过对教代会工作的评估重振和推动教代会。《意见》再次强调了教代会的意识形态方面
,
“教代会是学校以教师为主体的教职工行使民主权利、参与学校民主管理和监督的基本组织形式
,
是学校管理体制的重要组成部分
,
也是教育系统贯彻落实全心全意依靠工人阶级根本指导方针在制度上的具体体现。因此
,
通过教代会评估促进教代会的制度化和规范化建议
,
是在教育系统贯彻落实全心全意依靠工人阶级根本指导方针的题中应有之义。”⑦
《意见》所提出的评估内容主要可分成两个方面
,
一是教代会的组织工作做得如何
,
二是教代会的职权能否落实
,
后面这点是关键。依据
1985
年《暂行条例》的规定
,
教代会主要行使四项职能
,
因此《意见》中有针对性地指出要“着重考察有关学校改革和发展的重大问题交教代会讨论和听取意见的情况
,
有关教职工劳动权益和教职工队伍管理的重大规章制度交教代会讨论通过的情况
,
有关教职工生活福利的重大事项交教代会讨论决定的情况及教代会民主评议干部、发挥监督作用的情况”⑧。仔细审读《意见》对评估教代会职权落实的表述
,
一个最根本的问题是
,
谁使教代会的职权落空。教代会的议题是由高校党委和行政决定
,
哪些事件是否需要交给教代会讨论也就由党委和行政决定。可见
,
《意见》的表述背后已经暴露出高
校内部党委和行政与教代会之间的冲突。如何解决冲突
?
国家仍然不主张分化权力
,
而试图通过意识形态上的强调
,
以及进行一些保持既有权力结构前提下的其它工作
,
例如这种全国范围的评估举动
,
来促进党委和行政支持和视教代会的职能。然而
,
评估能否起到这个作用
?
《意见》中指出要“把教代会评估纳入到督导检查和学校整体工作评估的体系中去
,
并把教代会评估的结果作为综合考核学校工作的依据之一
,
作为有关评先表彰工作的条件之一”⑨ 。从书面上来看
,
教代会工作搞得好不好成为评价学校工作的依据之一
,
自然也就是评价学校党政领导工作的依据之一
,
而在现实中这种评价究竟对党委和行政有多少约束力
,
却是个少有人去追问的问题。评估意见出台后
,
各高校也都积极行动
,
开展了教代会评估工作。当年底
,
国家教委在沈阳召开了教代会评估工作现场经验交流研讨会。之后
,
各地教育工会与党政联合制定了《教代会工作规范》、教代会评估条例等
,
以加强对教代会制度化、
规范化的管理。
评估工作暂时取得了一定的成绩
,
但它以不触动现有权力结构为前提
,
以一种温和的方式监督和促进教代会的执行
,
这样的活动往往只是时效性的
,
那一阵“评估风”吹过
,
也就剩不下什么了。所以
, 1999
年教育部和全国教育工会又出台了《关于推进校务公开工作的意见》
,
这个文件中很重要的方面就是再次强调落实和推进教代会制度。《关于推进校务公开工作的意见》依然是“老调重谈”
,
强调了落实教代会的四项职权
,
但是在维持既有权力结构的情况下
,
落实教代会职权始终缺乏良方。教代会职权不能落实的根源在于党委和行政的不重视
?
要解决这个问题就是通过意识形态上的宣传
,
通过国家自上而下地搞几次评估活动
?
似乎都不是
,
更为深层的提问方式是
,
教代会作为传统计划经济体制的产物
,
它的合理性是什么
?
在中国社会转型和大学制度变革的背景中
,
教代会如何重新找到存在的合理性
,
最终涉及到的核心问题是
,
教师在大学乃至整个国家中的地位。就当前改革的进程而言
,
这些问题更多的是规范层面的问题
,
而非理论问题。
三、高校教职工代表大会的展望
教代会的发展正受到内外两个因素的影响。外部因素是指国家经济和政治体制改革。市场经济体制改革把资源的行政配置转变为市场配置
,
社会资源的分配正在由国家垄断向国家和市场双重提供转变
,
“单位”的再分配功能已经逐步减弱。目前
,
高校中正在逐步推行住房制度改革、医疗保险社会化、退休金管理公共化以及后勤社会化改革。随着市场化分配制度的建立和完善
,
高校组织所承担的再分配的政治功能逐步减弱
,
致使服务于政治性角色的制度安排失去存在的必要性。对于教代会而言
,
它原来承载的社会福利分配职能将会慢慢失去。如果社会福利通过市场调节
,
国家不再需要教代会来整合基层利益需求
,
那么教代会不变革
,
就会失去存在的合法性
,
可见
,
教代会的利益主题将发生很大的变化。内部因素是指教师身份
地位的变化致使他们的利益实现和维护需要新的制度方式。当前
,
国家积极推行事业单位人事制度改革
,
高校正在实施教师聘任制改革。教师由原先的国家干部转变为高校雇员
,
教师与高校之间的关系由行政法律关系转变为契约关系。契约关系强调的是主体双方地位的平等性
,
相对于学校
,
教师天然处于弱势一方
,
如何保护教师的基本权益
,
成为教师聘任制改革后的重大问题。教代会是否应该、并且能够成为教师新的利益的代言人和保护者
?
环境的变化使得教代会需要朝着两个方向进行改造
:
第一
,
增强教代会的权力
,
增加教代会的职权
,
在新的国家、大学和教师的利益关系中
,
使教代会能够担负起维护和主张教师重大利益的职能
;
第二
,
对教代会进行组织制度变革
,
扩大教师对教代会的参与
,
使教代会真正成为教师身份群体的聚合体。我们所期望的教代会的变革是否发生
,
如何发生
,
谁有责任来引导
,
诸多问题还需后续的实践来予以揭示。
注释
:
① 《邓小平文选》第二卷
,
第
340
—
341
页。
②见张静《利益组织化单位》
(
北京
:
中国社会科学出版社
, 2001
年版
,
第
27
页
)
。
③中共中央组织部关于落实党的知识分子政策的几点意见
, 1978
年
11
月
3
日。
④教职工代表大会试点汇报座谈会
,
见何东昌《中华人民共和国重要教育文献》
( 1976
—
1990) ,
海南出版社
,1998
年版
,
第
1914
页。
⑤高等学校教职工代表大会暂行条例
,
见何东昌《中华人民共和国重要教育文献》
( 1976
—
1990) ,
海南出版社
, 1998
年版
,
第
2256
页。
⑥教师呼唤货真价实的教代会〔
EB/OL
〕
http / /education.163.com/edu2004 /editor_2004 /school /040608_141171.html,
2005
年10
月12
日。
⑦⑧⑨全国教育工会关于开展教代会评估工作的意见
( 1996)
。
